Analisi interpretativa dell’articolo 87, comma 6, del Decreto Legge n. 18/2020.

Premessa

Con la Delibera del Consiglio dei Ministri del 31 gennaio 2020, il Governo ha dichiarato per 6 (sei) mesi lo stato di emergenza, in conseguenza del rischio sanitario connesso all\’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili.

Nel nostro Paese è in atto un’emergenza epidemiologica da COVID-19, la cui evoluzione ha avuto nel corso dei mesi un incremento esponenziale dei casi di contagio in tutto il territorio nazionale e nel mondo, tale che l’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS), lo scorso 11 marzo, ha dichiarato la pandemia.

Il Governo ha emanato una serie di provvedimenti contenenti le misure urgenti in materia di contenimento del contagio, il cui obiettivo primario è rinvenibile nella denominazione del DPCM 8 marzo 2020 #iorestoacasa, con la precipua finalità di evitare ogni spostamento delle persone fisiche che non sia necessario.

L’intento è di evitare i contatti fisici per ridurre le possibilità di contagio, tutelare la salute dei cittadini, ma principalmente di evitare la simultanea infezione con il conseguente arresto delle attività produttive essenziali che causerebbero effetti ancora peggiori di quelli cui assistiamo oggi.

In tale prospettiva le misure urgenti disposte dal Governo hanno previsto il ricorso al lavoro agile nelle Amministrazioni statali, dapprima sotto forma di concessione con il DPCM 8 marzo 2020, poi quale obbligo con il DPCM 11 marzo 2020, quindi quale modalità ordinaria con il Decreto Legge n. 18/20201. 

La finalità dell’Autorità di Governo è quella di preservare il funzionamento delle amministrazioni statali tutte, limitandone l’attività a quelle essenziali, proprio per consentire in caso di contagio del personale, la sostituzione attraverso l’impiego di chi era stato salvaguardato.

1 Articolo 87 (Misure straordinarie in materia di lavoro agile e di esenzione dal servizio e di procedure concorsuali)

1. Fino alla cessazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-2019, ovvero fino ad una data antecedente stabilita con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione, il lavoro agile è la modalità ordinaria di svolgimento della prestazione lavorativa nelle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, che, conseguentemente:
2. a) limitano la presenza del personale negli uffici per assicurare esclusivamente le attività che ritengono indifferibili e che richiedono necessariamente la presenza sul luogo di lavoro, anche in ragione della gestione dell’emergenza;

Disposizioni impartite dal Comando Generale del Corpo

In relazione all’emergenza causata dall’epidemia COVID-19, il Comando Generale ha emanato molteplici provvedimenti finalizzati a contenere il rischio biologico in corso, anche mediante la limitazione della concentrazione del personale nei luoghi di lavoro.

In tale ottica, sono state introdotte le forme di organizzazione e svolgimento dell’attività lavorativa in modalità tali da ridurre, sempre salvaguardando la funzionalità ed il presidio del reparto, le presenze fisiche negli uffici.

Da ultimo, con la nota n. 84531/105 di prot. datata 24 marzo u.s., il Comando

Generale – I Reparto – Ufficio Pe.I.S.A.F. ha divulgato a tutti i reparti del Corpo “ulteriori istituti e forme di assenza dal servizio connessi all’emergenza epidemiologica da COVID-19”.

Il complessivo quadro normativo contempla oltre alle ordinarie forme di assenza di cui alla circolare n. 120000/105, diversi e peculiari istituti atti a riscontrare eventuali ulteriori esigenze connesse al particolare scenario.

In particolare, questa O.S. ritiene porre l’attenzione su quanto compendiato alla lettera e) “Dispensa temporanea dal servizio” ex art. 87, comma 6 del D.L. 18/2020 per evidenziarne la finalità e le discrasie rispetto all’intento stesso dell’istituto, così come delineato dalla norma.

D.L. n. 18/2020 – art. 87, comma 6 

Il comma 6 dell’articolo 87 sancisce che “Fino alla cessazione dello stato di emergenza deliberato dal Consiglio dei Ministri il 31 gennaio 2020, fuori dei casi di cui all’articolo 19, comma 1, del decreto-legge 2 marzo 2020, n. 9, in considerazione del livello di esposizione al rischio di contagio da COVID-19 connesso allo svolgimento dei compiti istituzionali e nel rispetto delle preminenti esigenze di funzionalità delle amministrazioni interessate, il personale delle Forze di polizia, delle Forze armate e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco può essere dispensato temporaneamente dalla presenza in servizio, anche ai soli fini precauzionali in relazione all’esposizione a rischio, ai sensi dell’articolo 37 del decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, con provvedimento dei responsabili di livello dirigenziale degli Uffici e dei Reparti di appartenenza, adottato secondo specifiche disposizioni impartite dalle amministrazioni competenti. Tale periodo è equiparato, agli effetti economici e previdenziali, al servizio prestato, con esclusione della corresponsione dell’indennità sostitutiva di mensa, ove prevista, e non è computabile nel limite di cui all’articolo 37, terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3”. 

La norma prevede la possibilità di applicare, anche ai soli fini precauzionali, in relazione all’esposizione a rischio di contagio, la dispensa dal servizio in aggiunta alla modalità di lavoro agile.

La Relazione Illustrativa al D.L. indica che “si tratta di una disposizione volta a consentire, durante la vigenza dello stato di emergenza deliberato dal Consiglio dei Ministri il 31 gennaio 2020 e nel rispetto delle preminenti esigenze di funzionalità delle amministrazioni interessate, l\’impiego flessibile delle risorse umane in ragione delle necessità connesse all\’attuale situazione emergenziale. In tal modo, infatti, viene fornita la possibilità di una programmazione di tipo \”eccezionale\” dei turni di lavoro del personale in questione, consentendo anche di far fronte ad eventuali situazioni non prevedibili di gravi carenze di organico negli uffici, connesse alla diffusione del contagio. Quanto sopra, viene peraltro conseguito tutelando il personale che svolge compiti operativi per i quali non sì configura la possibilità di operare in \”lavoro agile\” ed evitando una disparità di trattamento rispetto al personale per il quale l\’articolo 84 del D.L. de quo prevede anche l\’istituto dell\’esonero dal servizio”.

Dubbi interpretativi 

L’interpretazione della norma, in realtà, non avrebbe bisogno di altre spiegazioni oltre a quella fornita dalla Relazione Illustrativa, se non che occorra fornire alcune precisazioni riguardo all’interpretazione del Comando Generale con il foglio n. 0084531/2020 del 24/03/20202.

Nel paragrafo e. \”Dispensa temporanea dal servizio\” (art. 87, comma 6) è esplicata la modalità di adozione della misura anche ai soli fini precauzionali.

In primis si evidenzia che è del tutto ignorata la disposizione primaria di limitare, in ogni caso, la presenza del personale alle sole attività indifferibili e per cui la stessa sia necessaria.

Infatti, si subordina l’applicabilità:

▪ al parere del competente Capo Ufficio Sanitario, in merito all’esposizione al rischio, fornendo al Comandante di Corpo una discrezionalità non prevista dalla norma

La discrezionalità affidata ai Comandanti di Corpo è rimandata impropriamente a

2  La stessa riprende l’interpretazione fornita dal Comando Generale dell\’Arma dei Carabinieri – SM – Affari Giuridici e Condizione Militare – N. 155/8-1-2016 di prot. del 22 marzo 2020, nella quale la licenza straordinaria disposta dal Comandante di Corpo, è subordinata, laddove ritenuto necessario/possibile, a un parere medico competente, anche ai soli fini precauzionali in relazione all\’esposizione a rischio contagio dei militari, mediante l\’adozione di un provvedimento di temporanea dispensa dal servizio con licenza straordinaria.

una valutazione medica delle condizioni del militare, ai fini di un eventuale rischio di contagio.

Nel caso di rischio di esposizione al contagio, ovvero di quarantena con sorveglianza attiva, o in permanenza domiciliare, l’assenza è equiparata al ricovero ospedaliero, per espressa previsione all’articolo 19, comma 1, del D.L. 2 marzo 2020, n. 9, che il comma 6 dell’articolo 87 esclude.

• All’impossibilità a fare ricorso al lavoro a distanza ovvero alla pianificazione straordinaria dell\’orario di lavoro, in ragione della peculiare tipologia di servizio svolto. Se è vero che lo stesso è subordinato all’applicabilità del lavoro a distanza non lo è rispetto alla pianificazione straordinaria dell’orario di lavoro.

La flessibilità richiamata nella Relazione Illustrativa è riferita all’adozione del lavoro agile e della licenza straordinaria e non della turnazione di servizio.

• Ai fini organizzativi qualora non sia possibile procedere con i modelli sub 1 b. e c, in presenza di oggettive circostanze e/o criticità – da valutare nel caso specifico – che inducano l\’Autorità competente a disporre l\’assenza dal servizio del militare per ragioni di carattere precauzionale.

Il riferimento è ai paragrafi richiamati di cui alle citate lettere:

1. il foglio n. 71290/2020 datato 9 marzo 2020 inerente alla facoltà di rimodulazione dell\’orario di lavoro in deroga alla disciplina interna, secondo criteri improntati a flessibilità;
2. la nota n. 76565/2020 datata 13 marzo 2020 con cui sono state disciplinate le prestazioni di lavoro reso con modalità \”a distanza\”.

Anche in questo caso al Comandante di Corpo è demandata una discrezionalità non prevista dall’art. 87. 

Si subordina impropriamente l’istituto in argomento alla rimodulazione dell’orario, oltre che al lavoro a distanza.

Il criterio della rimodulazione dell’orario di lavoro, caratterizzato dalla flessibilità, non è contemplato nel testo normativo dell’articolo 87.

In assenza di riferimenti è possibile inferirne il presupposto nella previsione del comma 3 dello stesso articolo: “Qualora non sia possibile ricorrere al lavoro agile, anche nella forma semplificata di cui al comma 1, lett. b), le amministrazioni utilizzano gli strumenti delle ferie pregresse, del congedo, della banca ore, della rotazione e di altri analoghi istituti, nel rispetto della contrattazione collettiva. Esperite tali possibilità le amministrazioni possono motivatamente esentare il personale dipendente dal servizio. Il periodo di esenzione dal servizio costituisce servizio prestato a tutti gli effetti di legge e l\’amministrazione non corrisponde l\’indennità sostitutiva di mensa, ove prevista. Tale periodo non è computabile nel limite di cui all’articolo 37, terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3.”

Il comma 3 ammette, qualora non sia possibile ricorrere al lavoro agile, l’utilizzo di altre forme di assenza che, però, devono avvenire nel rispetto della contrattazione collettiva, definendone l’ambito di applicazione3. 

Il ricorso a tali istituti deve avvenire entro i limiti delineati, ove l’utilizzo delle ferie pregresse può avvenire esclusivamente per quelle cui ricorrono i termini di fruibilità (licenza anno 2018), il congedo alle condizioni applicabili, la banca ore mediante l’utilizzo di ore pregresse non retribuite e, infine, la rotazione.

Il criterio della rotazione viene intricato con la rimodulazione dell\’orario di lavoro, in deroga alla disciplina interna, secondo criteri improntati alla flessibilità, come prevista dal foglio n. 71290/2020 datato 9 marzo 2020 dello stesso Comando Generale.

Anche per detto istituto, l’esegesi normativa è ricavabile dalla Relazione illustrativa del Decreto Legge, cui non si può prescindere dal chiarimento in essa fornito “Il comma 3, infine, prevede che fuori dei casi previsti dall\’articolo 19, comma 1, del decreto legge n, 9 del 2020 ed in tutti i casi in cui non sia possibile ricorrere alle forme di lavoro agile come declinato al comma 1, le amministrazioni pubbliche possono procedere, anche mediante il criterio della rotazione, alla esenzione del personale del servizio, prevedendosi comunque l\’equiparazione del periodo trascorso in \”esenzione\” al servizio prestato, ai fini degli effetti economici e previdenziali”.

Le esplicite indicazioni palesano la divergente interpretazione fornita nella citata circolare del Comando Generale, ove il criterio della rotazione è riferito alla modalità di esenzione del personale. 

L’esenzione cui si riferisce il comma 3 è proprio quella prevista nel successivo comma 6 e non certo la rotazione così come è intesa nel foglio n. 71290/2020 del 9 marzo 2020 concernente la rimodulazione dell\’orario di lavoro improntata alla flessibilità.

Nonostante la chiarezza della disposizione normativa de qua, il Comando Generale, con il foglio n. 0084531/2020 del 24/03/2020, ha, quindi, rimandato tale istituto alla

3  Il riferimento è alle misure previste nelle forme contrattuali nel rispetto delle indicazioni contenute nel D.P.R. n. 395/95, concernente il recepimento dell\’accordo sindacale del 20 luglio 1995 riguardante il personale delle Forze di polizia ad ordinamento civile (Polizia di Stato, Corpo di Polizia Penitenziaria e Corpo Forestale dello Stato) e del provvedimento di concertazione del 20 luglio 1995 riguardante le Forze di polizia ad ordinamento militare (Arma dei carabinieri e Corpo della Guardia di Finanza)

discrezione del Comandante di Corpo subordinandola sia al parere del Capo Ufficio Sanitario e sia alla pianificazione dell’orario.

Il senso del disposto normativo non può che essere inteso nell’attribuzione al Comandante di Corpo, di una valutazione discrezionale che deve, però, essere correlata all’adempimento della disposizione del primo comma lettera a) dell’art. 87, di limitare la presenza del personale alle attività indifferibili e per cui sia necessaria la presenza.

Conclusioni

L’istituto de quo deve essere concesso, anche ai soli fini precauzionali, in relazione all’esposizione a rischio di contagio, in tutti i casi in cui, una volta preservata la funzionalità dei Reparti relativamente alle attività strettamente necessarie che non si possano differire e che non richiedano la presenza del dipendente, quando lo stesso non possa svolgere la propria prestazione lavorativa in modalità di “lavoro agile”.

E tale istituto, come del resto quello del lavoro agile, è da adottare mediante atto dispositivo del Comandante di Corpo, a seconda delle necessità del momento, senza che le stesse siano subordinate a un’istanza del militare.

Come evidenziato nella relazione illustrativa, “in tal modo, infatti, viene fornita la possibilità di una programmazione di tipo eccezionale dei turni di lavoro del personale in questione, consentendo anche di far fronte ad eventuali situazioni non prevedibili di gravi carenze di organico negli uffici, connesse alla diffusione del contagio”.

Il fondamento della disposizione de qua è, pertanto, quello di dispensare temporaneamente dalla presenza in servizio il personale, innanzitutto per tutelarlo dal contagio, ma anche nell’ottica di prevedere e fronteggiare non prevedibili carenze di organico negli uffici.

L’istituto della dispensa temporanea dal servizio, unito alla modalità di lavoro agile che deve essere ordinariamente applicata, costituiscono misure necessarie al contenimento del contagio da Covid-19, da attuarsi non solo mediante la limitazione della presenza del personale all’interno delle caserme, ma soprattutto evitando ogni spostamento delle persone fisiche che non sia necessario. 

Questo contributo interpretativo ha l’esclusiva finalità di fornire uno spunto di valutazione per lo Stato Maggiore del Comando Generale.

Roma, 27 marzo 2020