Impraticabilità
della reiterazione delle violazioni ai fini dell’applicabilità del raddoppio
delle sanzioni disciplinate dall’articolo 4 del Decreto Legge n. 19/2020, in
materia di misure urgenti per fronteggiare l\’emergenza epidemiologica da
COVID-19.

Premessa

Il Decreto Legge n. 19/2020 del 25 marzo 2020, all\’articolo
4, ha previsto che tutti i comportamenti, che costituiscano violazione delle
misure di contenimento dell\’epidemia disciplinate con i precedenti dispositivi
attuativi governativi, emanati nell’ambito dell’emergenza epidemiologica da
Covid-19, ovvero con provvedimenti temporanei delle Regioni o del Sindaco,
siano puniti con sanzioni amministrative.

Tali sanzioni sono applicate a tutti i comportamenti
illeciti, attuati a partire dal 26 marzo 2020, in sostituzione delle pene
previste dall\’art 650 del Codice Penale per violazione delle prescrizioni
imposte da emergenze sanitarie, operando, di fatto, una depenalizzazione.

L’intento di questo contributo è di delineare l’aspetto concreto
di attuabilità della maggiore sanzione ovvero della misura massima alla
sanzione accessoria prevista dall’articolo de
quo, in relazione all’individuazione del momento di configurazione della
violazione presupposto per la reiterazione. 

Le indicazioni operative del Comando Generale
del Corpo

Il Comando Generale – III Reparto Operazioni – Ufficio
Tutela Economia e Sicurezza Sezione Sicurezza Pubblica e SAGF, ha diramato il VADEMECUM OPERATIVO VIOLAZIONI COVID-19,
distinto in una tavola sinottica contenente il “Prospetto operativo sanzioni COVID-19”, una scheda denominata “Sanzioni amministrative previste dal D.L. 25
marzo 2020, n. 19” e i modelli processi verbali di contestazione
amministrativa per violazioni delle misure di contenimento dell’epidemia da
COVID-19.

Per quanto attiene all’aspetto sanzionatorio della
reiterazione delle violazioni la stessa è indicata quale nota a margine del
prospetto delle sanzioni di cui al vademecum
e nel modello di processo verbale di contestazione quale norma sanzionatoria.

La previsione è riportata sic et simpliciter, senza altre indicazioni. 

Nel modello di verbale è, altresì, riportata la previsione
di una dichiarazione del trasgressore, attestante la pregressa sanzione per la
violazione della medesima disposizione, subordinata a delle improbabili
conseguenze penali e civili previste in caso di false dichiarazioni, ai fini di
poter procedere all’applicazione dell’art. 4, comma 5, del D.L. n. 19/2020.

L’applicabilità del comma 5 dell’art. 4 del D.L.
n. 19/2020, nel caso di reiterazione delle violazioni

L’art. 4 del Decreto Legge n. 19/2020, al comma 5, prevede:
“In caso di reiterata violazione della
medesima disposizione la sanzione amministrativa è raddoppiata e quella
accessoria è applicata nella misura massima.”

La sanzione è raddoppiata e quella accessoria applicata
nella misura massima in caso di “violazione
della medesima disposizione” costituisce un principio che si presta a una
duplice lettura: 

▪ 
la prima, che ravvisa la reiterazione in caso di
violazione dell’art. 4, comma 1, intesa come “disposizione” che configura l’illecito”, quale che sia la misura
di contenimento inosservata; 

▪ 
la seconda, che, invece, riferisce il concetto
di “disposizione” alla singola misura di contenimento e, pertanto, interpreta
la reiterazione come una sorta di “recidiva
specifica”.

Al di là della diversa interpretazione, che a parere di
questa O.S. concerne la recidiva specifica, occorre esaminare il concetto di
reiterazione della violazione, il quale è necessariamente collegato all’articolo
8 bis della Legge n. 689/1981. 

Applicabilità della Legge n. 689/81 alla
violazione in esame

Il comma 3¹
dell’articolo 4 de quo delinea il
procedimento di applicazione della sanzione amministrativa, prevedendo che
l\’accertamento sia effettuato in base alla Legge n. 689 del 1981.

L’espressione “accertate”,
così utilizzata, potrebbe dar luogo ad un’interpretazione sistematica tale da
ricondurre alla Legge n. 689 del 1981 il solo accertamento dell\’illecito e non
l\’intero procedimento di applicazione della sanzione amministrativa, salve le disposizioni
specifiche introdotte, con rimando all’art. 202 del Codice della Strada, per il
pagamento in misura ridotta e l’autorità competente all\’irrogazione.

Una siffatta interpretazione è, alla fonte, già esclusa
dalla necessità di definire l’intero procedimento sanzionatorio attraverso le
disposizioni della Legge n. 689/81, nella fase successiva all’accertamento,
contestazione e notifica al trasgressore.

Impraticabilità della reiterazione in nuce all’articolo 8-bis della Legge n. 689/81

La reiterazione è un istituto giuridico previsto dall’art.
8 bis della Legge n. 689/1981 il quale prevede che “Salvo quanto previsto da speciali disposizioni di legge, si ha
reiterazione quando, nei cinque anni successivi alla commissione di una
violazione amministrativa, accertata con
provvedimento esecutivo, lo stesso soggetto commette un’altra violazione
della stessa indole.”

1  Le
violazioni sono accertate ai sensi della Legge 24 novembre 1981, n. 689; si
applicano i commi 1, 2 e 2.1 dell\’articolo
202 del Decreto Legislativo 30 aprile 1992, n. 285, in materia di pagamento in misura ridotta. Le sanzioni per le violazioni delle misure di cui all\’articolo 2, comma 1, sono
irrogate dal Prefetto. Le sanzioni per le violazioni delle misure di cui
all\’articolo 3 sono irrogate dalle autorità\’
che le hanno disposte. Ai relativi procedimenti si applica l\’articolo 103
del Decreto-Legge 17 marzo 2020, n. 18. 

Presupposto della reiterazione è, pertanto, la precedente
commissione di una violazione di una stessa disposizione, al di là del fatto se
la stessa debba essere specifica, accertata con provvedimento esecutivo.

La definitiva, e reale, manifestazione di
volontà dell’amministrazione deve essere fatta discendere, esclusivamente, dall’ordinanza
ingiunzione prevista dall’art. 18 della Legge n. 689/1981, che costituisce il
solo provvedimento di irrogazione delle sanzioni. 

Invero, solo tale provvedimento, provvisto dell’efficacia di titolo
esecutivo, determina e quantifica l’ammontare delle sanzioni dovute, a
seguito di un’analitica istruttoria sulla fondatezza dell’accertamento, che
deve tener conto anche delle eventuali osservazioni difensive dell’ispezionato^[1]. 

Da quanto sopra, discende che per definire compiutamente le
posizioni delle parti del procedimento, e quindi l’esecutività
dell’accertamento ai fini della reiterazione, sia necessario attendere le
conclusive determinazioni dell’autorità amministrativa ex art. 18 della Legge n. 689/1981. 

La disposizione normativa prevede, altresì, che “La reiterazione determina gli effetti che la
legge espressamente stabilisce. Essa non
opera nel caso di pagamento in misura ridotta.”

La norma, in sostanza, stabilisce che qualora il
trasgressore ricorra al pagamento in misura ridotta della prima violazione,
l’effetto della reiterazione non opera.  

Com’è noto, il pagamento in misura ridotta è disciplinato dall’art.
16 della Legge n. 689/1981, che ne prevede tale misura pari alla somma più
favorevole tra la terza parte del massimo e il doppio del minimo edittali
previsti per la violazione commessa, il cui pagamento deve avvenire entro il
termine di 60 giorni dalla notifica del verbale.

L’articolo 16 della Legge n. 689/1981, in pratica, prevede
una forma di conciliazione amministrativa, attraverso una modalità premiale per
il trasgressore, che funge anche da istituto deflattivo del contenzioso
giurisdizionale. 

Stante la perentoria lettera della legge, l’ammissione al
pagamento ridotto non consegue ad un atto, pur vincolato, della Pubblica
Amministrazione, ma discende direttamente dalla volontà del medesimo. 

In ultimo, al fine di chiarire la portata dell’art. 8-bis, occorre menzionare la radice della
sua introduzione^[2]
attinente all’analogo istituto della recidiva penale.

Allo stesso modo in cui l’art. 99 del codice penale
prevede, ai fini dell‘aumento della pena, la condanna definitiva, l’art. 8-bis della Legge n. 689/81 richiede il
provvedimento a titolo esecutivo dell’ordinanza-ingiunzione.

Profili oggettivi e criticità riguardo
all’applicazione della maggiore sanzione  

L’applicazione della sanzione maggiorata ovvero della
misura massima della sanzione accessoria, nel caso di reiterazione decisa in
base alla mera commissione della violazione, potrebbe determinare talune
criticità temporali di attuazione procedimentale.

A titolo esemplificativo, qualora il trasgressore abbia
commesso una violazione in un determinato giorno, lo stesso potrebbe pagare la
sanzione in misura ridotta pari al minimo edittale entro 60 giorni, ovvero in
misura ridotta del 30 per cento rispetto alla misura edittale stessa.

Una successiva violazione commessa, per esempio due giorni
dopo, comporterebbe analoga definizione agevolata nella misura raddoppiata nel
caso di congetturata reiterazione.

In tale contingenza, si potrebbero prospettare due diverse
circostanze: 

▪
in cui, per il trasgressore che abbia effettuato
il pagamento in misura ridotta, per quanto esplicitato dall’art. 8-bis della Legge n. 689/81, non sarebbe
operata la reiterazione; 

▪
per cui, diversamente, il trasgressore che non
abbia, ancora, adempiuto al pagamento, stante il breve lasso di tempo
intercorso tra le due violazioni, vedrebbe applicato, nei suoi confronti, l’istituto
della reiterazione nonostante la residua possibilità di eseguire il versamento
per un arco temporale ancora ampio.

In tale ultima circostanza, la contestazione immediata
della sanzione, in misura doppia in considerazione della presupposta reiterazione,
determinerebbe, per la necessità di presentare scritti difensivi all’Autorità
competente, la contrazione del beneficio del pagamento della somma nella misura
ridotta del 30 per cento.

Conclusioni

La nuova norma sanzionatoria, prevista dall’articolo 4 del
Decreto Legge n. 19/2020, delinea il quadro delle violazioni delle misure di
contenimento del contagio, prevedendo, prevalentemente, sanzioni amministrative
pecuniarie e interdittive, e solo nei casi più gravi una sanzione penale.

Tale istituto ha la finalità di costituire un deterrente a
comportamenti che violino le misure adottate per contrastare l\’emergenza
epidemiologica da Covid-19.

Poiché nell’articolo 4 de
quo non si fa riferimento ad eventuali deroghe alla disciplina dell’art. 8 bis ma anzi, si richiama l’applicazione
della Legge n. 689/1981, ad eccezione del pagamento agevolato previsto per le
violazioni al codice della strada, sembra difficile applicare, in sede di
contestazione, la sanzione prevista per la reiterazione della violazione
stessa.           

La contingenza per cui il pagamento in misura ridotta
escluda l’applicazione della reiterazione stessa, oltre alla necessità che
trascorrano i termini per tale pagamento, a guisa che sia adottato il
provvedimento esecutivo dell’ordinanza-ingiunzione, rende sostanzialmente
impraticabile, o poco praticabile, la previsione di cui al comma qui in
commento.

All’istaurarsi del secondo provvedimento, il ricorso al
pagamento in misura ridotta è possibile solo se il primo provvedimento sia
divenuto definitivo. 

Nel caso, invece, sia ancora pendente il ricorso relativo
alla prima violazione, l’instaurarsi del secondo procedimento incontra
sostanziali difficoltà nel definire le modalità della contestazione, tenuto
conto la necessità in essere di indicare, in maniera inequivocabile, le
possibilità del ricorso al pagamento in misura ridotta, con la previsione delle
somme da pagare a titolo di estinzione della violazione. 

Poiché gli effetti della reiterazione comportano un aumento
della sanzione e, pertanto, un aumento della somma da pagare a titolo di
estinzione, sino a quando non sia certa la possibilità di configurare la
reiterazione a carico del soggetto non si potrà determinare con esattezza la
cifra da indicare a titolo di pagamento in misura ridotta.

Pertanto, già all’atto della contestazione
dovrebbe essere notificato all’interessato che il procedimento è sospeso in
attesa delle decisioni dell’autorità amministrativa e del Giudice, qualora
avverso l’ordinanza ingiunzione dell’autorità competente il soggetto sia
ricorso all’autorità giudiziaria.

Tale sospensione non può però essere
disposta dall’organo accertatore, ma solo dall’autorità preposta.

L’evidente lacuna nella stesura del testo normativo,
soprattutto nella piena consapevolezza delle modalità pratiche di applicazione
del sistema sanzionatorio amministrativo, avrebbe meglio definito l’efficacia
dell’effetto deterrente e punitivo della sanzione stessa. 

Si ritiene, dunque, che il procedimento sanzionatorio previsto
dall’articolo 4 in argomento non possa prevedere l’attuazione della reiterazione
se non nei casi in cui sia già stata emessa ordinanza-ingiunzione per la prima
violazione commessa.

In conclusione appare opportuno intraprendere le idonee
iniziative di confronto istituzionale con il Dicastero dell’interno, al fine di
convenire ad un’univoca interpretazione e applicazione delle disposizioni
normative interessate.

Questo contributo interpretativo ha
l’esclusiva finalità di fornire uno spunto di valutazione per l’Autorità di Vertice.

                                                                                           La Segreteria Generale del S.A.F.

SINDACATO AUTONOMO DEI FINANZIERI

[1]
L’esito sanzionatorio non è necessitato,
potendo l’istruttoria sulla fondatezza dell’accertamento condurre
all’archiviazione degli atti, in attinenza all’art. 18, comma 2, della L. n.
689/1981, in quanto carenti sul piano procedimentale e/o sostanziale.

[2]
Operata dall’art. 94, comma primo, del decreto
legislativo 30 dicembre 1999, n. 507 “Depenalizzazione dei reati minori
e riforma del sistema sanzionatorio, ai sensi dell’articolo 1 della legge 25
giugno 1999, n. 205”, che hanno rappresentato
il paradigma legislativo per i successivi interventi di depenalizzazione.