Impraticabilità della reiterazione delle violazioni ai fini dell’applicabilità del raddoppio delle sanzioni disciplinate dall’articolo 4 del Decreto Legge n. 19/2020, in materia di misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19.

Premessa

Il Decreto Legge n. 19/2020 del 25 marzo 2020, all’articolo 4, ha previsto che tutti i comportamenti, che costituiscano violazione delle misure di contenimento dell’epidemia disciplinate con i precedenti dispositivi attuativi governativi, emanati nell’ambito dell’emergenza epidemiologica da Covid-19, ovvero con provvedimenti temporanei delle Regioni o del Sindaco, siano puniti con sanzioni amministrative.

Tali sanzioni sono applicate a tutti i comportamenti illeciti, attuati a partire dal 26 marzo 2020, in sostituzione delle pene previste dall’art 650 del Codice Penale per violazione delle prescrizioni imposte da emergenze sanitarie, operando, di fatto, una depenalizzazione.

L’intento di questo contributo è di delineare l’aspetto concreto di attuabilità della maggiore sanzione ovvero della misura massima alla sanzione accessoria prevista dall’articolo de quo, in relazione all’individuazione del momento di configurazione della violazione presupposto per la reiterazione. 

Le indicazioni operative del Comando Generale del Corpo

Il Comando Generale – III Reparto Operazioni – Ufficio Tutela Economia e Sicurezza Sezione Sicurezza Pubblica e SAGF, ha diramato il VADEMECUM OPERATIVO VIOLAZIONI COVID-19, distinto in una tavola sinottica contenente il “Prospetto operativo sanzioni COVID-19”, una scheda denominata “Sanzioni amministrative previste dal D.L. 25 marzo 2020, n. 19” e i modelli processi verbali di contestazione amministrativa per violazioni delle misure di contenimento dell’epidemia da COVID-19.

Per quanto attiene all’aspetto sanzionatorio della reiterazione delle violazioni la stessa è indicata quale nota a margine del prospetto delle sanzioni di cui al vademecum e nel modello di processo verbale di contestazione quale norma sanzionatoria.

La previsione è riportata sic et simpliciter, senza altre indicazioni. 

Nel modello di verbale è, altresì, riportata la previsione di una dichiarazione del trasgressore, attestante la pregressa sanzione per la violazione della medesima disposizione, subordinata a delle improbabili conseguenze penali e civili previste in caso di false dichiarazioni, ai fini di poter procedere all’applicazione dell’art. 4, comma 5, del D.L. n. 19/2020.

L’applicabilità del comma 5 dell’art. 4 del D.L. n. 19/2020, nel caso di reiterazione delle violazioni

L’art. 4 del Decreto Legge n. 19/2020, al comma 5, prevede: “In caso di reiterata violazione della medesima disposizione la sanzione amministrativa è raddoppiata e quella accessoria è applicata nella misura massima.”

La sanzione è raddoppiata e quella accessoria applicata nella misura massima in caso di “violazione della medesima disposizione” costituisce un principio che si presta a una duplice lettura: 

▪  la prima, che ravvisa la reiterazione in caso di violazione dell’art. 4, comma 1, intesa come “disposizione” che configura l’illecito”, quale che sia la misura di contenimento inosservata; 

▪  la seconda, che, invece, riferisce il concetto di “disposizione” alla singola misura di contenimento e, pertanto, interpreta la reiterazione come una sorta di “recidiva specifica”.

Al di là della diversa interpretazione, che a parere di questa O.S. concerne la recidiva specifica, occorre esaminare il concetto di reiterazione della violazione, il quale è necessariamente collegato all’articolo 8 bis della Legge n. 689/1981. 

Applicabilità della Legge n. 689/81 alla violazione in esame

Il comma 3¹ dell’articolo 4 de quo delinea il procedimento di applicazione della sanzione amministrativa, prevedendo che l’accertamento sia effettuato in base alla Legge n. 689 del 1981.

L’espressione “accertate”, così utilizzata, potrebbe dar luogo ad un’interpretazione sistematica tale da ricondurre alla Legge n. 689 del 1981 il solo accertamento dell’illecito e non l’intero procedimento di applicazione della sanzione amministrativa, salve le disposizioni specifiche introdotte, con rimando all’art. 202 del Codice della Strada, per il pagamento in misura ridotta e l’autorità competente all’irrogazione.

Una siffatta interpretazione è, alla fonte, già esclusa dalla necessità di definire l’intero procedimento sanzionatorio attraverso le disposizioni della Legge n. 689/81, nella fase successiva all’accertamento, contestazione e notifica al trasgressore.

Impraticabilità della reiterazione in nuce all’articolo 8-bis della Legge n. 689/81

La reiterazione è un istituto giuridico previsto dall’art. 8 bis della Legge n. 689/1981 il quale prevede che “Salvo quanto previsto da speciali disposizioni di legge, si ha reiterazione quando, nei cinque anni successivi alla commissione di una violazione amministrativa, accertata con provvedimento esecutivo, lo stesso soggetto commette un’altra violazione della stessa indole.”

1  Le violazioni sono accertate ai sensi della Legge 24 novembre 1981, n. 689; si applicano i commi 1, 2 e 2.1 dell’articolo 202 del Decreto Legislativo 30 aprile 1992, n. 285, in materia di pagamento in misura ridotta. Le sanzioni per le violazioni delle misure di cui all’articolo 2, comma 1, sono irrogate dal Prefetto. Le sanzioni per le violazioni delle misure di cui all’articolo 3 sono irrogate dalle autorità’ che le hanno disposte. Ai relativi procedimenti si applica l’articolo 103 del Decreto-Legge 17 marzo 2020, n. 18. 

Presupposto della reiterazione è, pertanto, la precedente commissione di una violazione di una stessa disposizione, al di là del fatto se la stessa debba essere specifica, accertata con provvedimento esecutivo.

La definitiva, e reale, manifestazione di volontà dell’amministrazione deve essere fatta discendere, esclusivamente, dall’ordinanza ingiunzione prevista dall’art. 18 della Legge n. 689/1981, che costituisce il solo provvedimento di irrogazione delle sanzioni. 

Invero, solo tale provvedimento, provvisto dell’efficacia di titolo esecutivo, determina e quantifica l’ammontare delle sanzioni dovute, a seguito di un’analitica istruttoria sulla fondatezza dell’accertamento, che deve tener conto anche delle eventuali osservazioni difensive dell’ispezionato^[1]. 

Da quanto sopra, discende che per definire compiutamente le posizioni delle parti del procedimento, e quindi l’esecutività dell’accertamento ai fini della reiterazione, sia necessario attendere le conclusive determinazioni dell’autorità amministrativa ex art. 18 della Legge n. 689/1981. 

La disposizione normativa prevede, altresì, che “La reiterazione determina gli effetti che la legge espressamente stabilisce. Essa non opera nel caso di pagamento in misura ridotta.”

La norma, in sostanza, stabilisce che qualora il trasgressore ricorra al pagamento in misura ridotta della prima violazione, l’effetto della reiterazione non opera.  

Com’è noto, il pagamento in misura ridotta è disciplinato dall’art. 16 della Legge n. 689/1981, che ne prevede tale misura pari alla somma più favorevole tra la terza parte del massimo e il doppio del minimo edittali previsti per la violazione commessa, il cui pagamento deve avvenire entro il termine di 60 giorni dalla notifica del verbale.

L’articolo 16 della Legge n. 689/1981, in pratica, prevede una forma di conciliazione amministrativa, attraverso una modalità premiale per il trasgressore, che funge anche da istituto deflattivo del contenzioso giurisdizionale. 

Stante la perentoria lettera della legge, l’ammissione al pagamento ridotto non consegue ad un atto, pur vincolato, della Pubblica Amministrazione, ma discende direttamente dalla volontà del medesimo. 

In ultimo, al fine di chiarire la portata dell’art. 8-bis, occorre menzionare la radice della sua introduzione^[2] attinente all’analogo istituto della recidiva penale.

Allo stesso modo in cui l’art. 99 del codice penale prevede, ai fini dell‘aumento della pena, la condanna definitiva, l’art. 8-bis della Legge n. 689/81 richiede il provvedimento a titolo esecutivo dell’ordinanza-ingiunzione.

Profili oggettivi e criticità riguardo all’applicazione della maggiore sanzione  

L’applicazione della sanzione maggiorata ovvero della misura massima della sanzione accessoria, nel caso di reiterazione decisa in base alla mera commissione della violazione, potrebbe determinare talune criticità temporali di attuazione procedimentale.

A titolo esemplificativo, qualora il trasgressore abbia commesso una violazione in un determinato giorno, lo stesso potrebbe pagare la sanzione in misura ridotta pari al minimo edittale entro 60 giorni, ovvero in misura ridotta del 30 per cento rispetto alla misura edittale stessa.

Una successiva violazione commessa, per esempio due giorni dopo, comporterebbe analoga definizione agevolata nella misura raddoppiata nel caso di congetturata reiterazione.

In tale contingenza, si potrebbero prospettare due diverse circostanze: 

▪ in cui, per il trasgressore che abbia effettuato il pagamento in misura ridotta, per quanto esplicitato dall’art. 8-bis della Legge n. 689/81, non sarebbe operata la reiterazione; 

▪ per cui, diversamente, il trasgressore che non abbia, ancora, adempiuto al pagamento, stante il breve lasso di tempo intercorso tra le due violazioni, vedrebbe applicato, nei suoi confronti, l’istituto della reiterazione nonostante la residua possibilità di eseguire il versamento per un arco temporale ancora ampio.

In tale ultima circostanza, la contestazione immediata della sanzione, in misura doppia in considerazione della presupposta reiterazione, determinerebbe, per la necessità di presentare scritti difensivi all’Autorità competente, la contrazione del beneficio del pagamento della somma nella misura ridotta del 30 per cento.

Conclusioni

La nuova norma sanzionatoria, prevista dall’articolo 4 del Decreto Legge n. 19/2020, delinea il quadro delle violazioni delle misure di contenimento del contagio, prevedendo, prevalentemente, sanzioni amministrative pecuniarie e interdittive, e solo nei casi più gravi una sanzione penale.

Tale istituto ha la finalità di costituire un deterrente a comportamenti che violino le misure adottate per contrastare l’emergenza epidemiologica da Covid-19.

Poiché nell’articolo 4 de quo non si fa riferimento ad eventuali deroghe alla disciplina dell’art. 8 bis ma anzi, si richiama l’applicazione della Legge n. 689/1981, ad eccezione del pagamento agevolato previsto per le violazioni al codice della strada, sembra difficile applicare, in sede di contestazione, la sanzione prevista per la reiterazione della violazione stessa.           

La contingenza per cui il pagamento in misura ridotta escluda l’applicazione della reiterazione stessa, oltre alla necessità che trascorrano i termini per tale pagamento, a guisa che sia adottato il provvedimento esecutivo dell’ordinanza-ingiunzione, rende sostanzialmente impraticabile, o poco praticabile, la previsione di cui al comma qui in commento.

All’istaurarsi del secondo provvedimento, il ricorso al pagamento in misura ridotta è possibile solo se il primo provvedimento sia divenuto definitivo. 

Nel caso, invece, sia ancora pendente il ricorso relativo alla prima violazione, l’instaurarsi del secondo procedimento incontra sostanziali difficoltà nel definire le modalità della contestazione, tenuto conto la necessità in essere di indicare, in maniera inequivocabile, le possibilità del ricorso al pagamento in misura ridotta, con la previsione delle somme da pagare a titolo di estinzione della violazione. 

Poiché gli effetti della reiterazione comportano un aumento della sanzione e, pertanto, un aumento della somma da pagare a titolo di estinzione, sino a quando non sia certa la possibilità di configurare la reiterazione a carico del soggetto non si potrà determinare con esattezza la cifra da indicare a titolo di pagamento in misura ridotta.

Pertanto, già all’atto della contestazione dovrebbe essere notificato all’interessato che il procedimento è sospeso in attesa delle decisioni dell’autorità amministrativa e del Giudice, qualora avverso l’ordinanza ingiunzione dell’autorità competente il soggetto sia ricorso all’autorità giudiziaria.

Tale sospensione non può però essere disposta dall’organo accertatore, ma solo dall’autorità preposta.

L’evidente lacuna nella stesura del testo normativo, soprattutto nella piena consapevolezza delle modalità pratiche di applicazione del sistema sanzionatorio amministrativo, avrebbe meglio definito l’efficacia dell’effetto deterrente e punitivo della sanzione stessa. 

Si ritiene, dunque, che il procedimento sanzionatorio previsto dall’articolo 4 in argomento non possa prevedere l’attuazione della reiterazione se non nei casi in cui sia già stata emessa ordinanza-ingiunzione per la prima violazione commessa.

In conclusione appare opportuno intraprendere le idonee iniziative di confronto istituzionale con il Dicastero dell’interno, al fine di convenire ad un’univoca interpretazione e applicazione delle disposizioni normative interessate.

Questo contributo interpretativo ha l’esclusiva finalità di fornire uno spunto di valutazione per l’Autorità di Vertice.

                                                                                           La Segreteria Generale del S.A.F.

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